国土资源局耕保基金宣传（自然资源局耕保科）
今天给各位分享国土资源局耕保基金宣传的知识，其中也会对自然资源局耕保科进行解释，如果能碰巧解决你现在面临的问题，别忘了关注本站，现在开始吧！
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创新耕地保护机制的探索与实践
四川省成都市国土资源局局长 曾敏
一、耕地保护面临的困境及问题
确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。成都市历来高度重视耕地保护，严格落实国家耕地保护的基本国策，确保市域内耕地数量不减少、质量不降低。但在实践中，我们发现，现行的耕地保护制度在落实耕地保护共同责任方面仍然存在一些不足和亟待解决的问题。
（一）建设用地的刚性扩张对耕地保护形成巨大压力
当前，我国仍处于城镇化、工业化快速发展时期，建设必然占用一定数量的耕地。同时，耕地后备资源逐步减少，补充耕地的难度逐步加大，人多地少的矛盾更趋尖锐，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。
（二）耕地保护的比较利益低下
在现行的耕地保护制度下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值，由于外部性被置于公共领域，致使征地的成本很低。征地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，驱使经济相对发达地区的政府将耕地保护的责任推卸给经济相对落后地区的政府，或层层推卸，最终落到农户头上，而竞相把农地转为建设用地，享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济效益、社会效益和生态效益。
（三）农民保护耕地的内在动力不足
耕地是农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与他们在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，从而挫伤了农民耕种土地的积极性。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，其保护的手段和方式比较单一，难以调整政府与农民之间的责、权、利关系，农民保护耕地的内在动力不足，甚至为了换取生活条件的改善而附和企业占用土地，对坚守耕地红线带来了巨大压力。
二、耕地保护的“五项机制”创新
2007年6月，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。如何探索一条既能促进经济发展特别是增加农民收入，又能有效保护资源的耕地保护新机制，处理好保护与发展之间的关系，是成都市推进城乡统筹发展必须解决好的重要课题之一。为此，成都市在科学分析新时期耕地保护面临的新情况、新问题的基础上，通过行政、法律、经济等多种手段，全面系统地创新耕地保护机制，初步形成了有机联系、相互补充、齐抓共管的耕地保护“五项机制”。这“五项机制”包括：
一是建立了土地利用总体规划对耕地保护的总体控制和对基本农田的刚性约束机制，确保全市耕地和基本农田数量不减少。
二是建立了耕地保护经济补偿和激励机制。
三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地“占补平衡”机制。按照规划，在8～10年内，投入200亿元以上的资金，整理土地600万亩，新增耕地约60万亩，建成一大批高产、稳产的基本农田。
四是建立了以促进土地集约节约利用为核心的发展用地保障机制。把落实科学发展观体现在促进土地集约节约利用的具体措施上，做到既保护耕地，又保障发展。
五是建立了查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。通过落实土地联合执法机制、动态巡查和发现制止制度、土地巡查月报制度和土地执法监察问责制等制度和措施，做到防范在前、发现及时、制止有效、查处到位。运用高科技手段和第二次全国土地调查成果，对耕地进行动态遥感监测，提高了耕地保护水平。
三、耕地保护基金的设计、操作与效果
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，党的十七届三中全会明确提出要建立耕地保护补偿机制。成都市探索建立耕地保护基金，仅仅是补偿机制的一种方式，相信应该还有其他更好的途径来体现。
（一）耕地保护基金的制度设计
耕地保护基金是由市政府设立的，以保护耕地为主要目的，目前主要从土地出让收益和新增建设用地有偿使用费中筹集资金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。
1.资金来源
全市每年的耕地保护基金规模大约为26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元，区（市、县）财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收益的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。
2.补贴对象
耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化，即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。
3.补贴标准
根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴：对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况相应增长。
4.使用范围
耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。
5.保护责任
耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，由国土资源部门责令在规定的期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，对已发放的耕地保护资金补贴予以追缴，并依照相关规定进行处罚。
（二）耕地保护基金的操作实践
1.建立耕地保护台账，夯实耕地保护基础
结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。
2.签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系
由区（市、县）人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。
3.相关部门分工协作，各负其责
国土资源部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制订年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。
4.强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理
国土资源部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市、县）监察、国土资源部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现农户和村组集体经济组织未履行耕地保护责任的，将追究其相应的法律责任。
（三）取得的初步成效
目前，成都市完成试点区（市、县）41个村组、3200户农户、12000余亩耕地保护基金合同的签订工作，累计发放耕地保护基金400万元。“5·12”地震抢险救灾工作取得阶段性胜利后，成都市在总结试点工作经验的基础上，进一步对耕地保护基金的筹集、管理、发放操作及补贴对象进行规范，预计今年完成约64万亩（占全市耕地总量的10%）耕地保护基金合同的签订工作，支付补偿资金总额2.5亿元。力争2009年实现全市覆盖。
成都市耕地保护基金制度着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来积极的社会、经济效果。一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地保护基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。同时，通过签订耕地保护合同，强化农民保护耕地的责任意识。农民可以从耕地获得经济利益，就会自觉保护耕地，主动抵制土地违法行为。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。
另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎，符合党的十七届三中全会精神。
（四）完善耕地保护补偿机制的建议
对承担耕地保护任务的农民发放补贴的标准是根据成都市的财力，经过了反复的测算和论证，既考虑了对农民的吸引力和对耕地保护的效果，又充分考虑了财政支付的承受能力，应该说符合当前成都市经济发展的实际水平。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力；因补贴标准不同有可能引发群众矛盾；因监管不到位发生徇私舞弊等。特别是落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。同时，补偿机制一旦开始运行，就必须长期支付补偿资金，政府不能以耕地保护基金匮乏为理由，拖欠或拒绝支付。目前，耕地保护基金主要依赖于每年提取一定比例的土地出让收益作为资金来源，而政府出让土地的规模是有限的（从长期来看，呈递减趋势），市场经济存在周期性，一旦整个宏观经济发生变动，土地市场出现波动，土地出让收益将会大幅下降，那么耕地保护基金将失去资金来源。对此，我们已有充分的考虑。另外，从政策层面讲，党的十七届三中全会要求建立耕地保护补偿机制，但目前财政、审计等部门对新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益的支出都有具体的规定，相关部门也应按照中央的要求作相应的调整，与补偿机制相适应。
为此，我们建议：国家设立耕地保护补偿基金，以省为单位，从耕地保护责任和义务对等的角度出发，由承担耕地保护任务较少的地区通过财政转移支付等方式，对过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展占用耕地的合理需求，又能在总体上最大限度地落实耕地保护共同责任的目标。
扶沟县国土资源局
扶沟县隶属周口市,是著名抗日民族英雄吉鸿昌将军的故里。辖16个乡(镇、场),411个行政村,总人口74.8万人,总面积1163.2785平方公里(含黄泛区在扶沟境内的面积),是一个平原农业县。先后被国家授予全国商品粮基地县、全国优质棉生产基地县、全国无公害蔬菜生产基地县、全国果蔬十强县、全国绿色农业示范县、全国绿化模范县、全国基础教育先进县、全国科技进步先进县、全国科普先进县、国家基本农田保护示范区、全国基本农田保护先进县等荣誉称号。
王趁意 党组书记、局长
朱福现 党组成员、副局长
姜中太 党组成员、副局长
李清占 党组成员、纪检组组长
从立 副局长
张从亮 主任科员
施保德 副主任科员
刘建设 副主任科员
王振庚 副主任科员
王全友 副主任科员
李群生 副主任科员
王二涛土地执法监察大队队长(副科级)
王趁意简介:扶沟县吕潭乡人,1962年6月出生,汉族,法律硕士,中共党员,1980年12月参加工作。历任扶沟县大新乡经联社副主任,扶沟县曹里乡棉花加工厂党支部书记,扶沟县供销社党委委员、党委办公室主任,扶沟县监察局党组成员、副局长,中共扶沟县纪律检查委员会常委、监察局副局长,纪委副书记、纪委常务副书记兼监察局局长。2002年3月至今,任扶沟县国土资源局党组书记、局长。
【机构设置】扶沟县国土资源局始建于1987年,前身为扶沟县土地管理局,2002年随管理体制改革,更名为扶沟县国土资源局。内设机构13个:办公室、人事股、宣教股、计财股、规划股、耕地保护股、用地审批管理股、行政审批服务股、地籍测绘管理股、政策法规监察股、地矿股、纪检监察室、信访办。局属事业单位6个:土地执法监察大队、土地整理中心、土地储备发展(地产交易)中心、测绘室、评估所、城镇国有土地管理所。辖崔桥、江村、白潭、曹里、韭园、柴岗、固城、练寺、汴岗、大新、吕潭、包屯、大李庄、城郊、城关、农牧场16个乡(镇、场)国土资源所。全局现有职工298人。
【土地资源】扶沟县土地总面积(第二次土地调查农村土地利用现状一级分类面积汇总数据,不含黄泛区农场在扶沟县境内的面积)112491.87公顷。耕地面积83614.32公顷,园地面积653.04公顷,林地面积5767.57公顷,草地110.69公顷,城镇村及工矿用地13009.78公顷,交通运输用地3928.99公顷,水域水利设施5143.03公顷,其他土地面积264.45公顷。
【耕地保护】全面推行耕地保护目标责任制,扶沟县人民政府与各乡镇(场)、县国土资源局与各基层国土资源所分别签订了耕地保护目标责任书,将耕地保有量、违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例、土地违法违规行为的发案率、制止率、拆除率、结案率作为年度考核的重要内容。在加强耕地日常管护的基础上,按照全国基本农田保护工作会议要求,锁定5项基本农田保护重点工作,即凡调整规划的基本农田全部落实到地块和承包农户、初步建立“五级”信息报备制度、严格实行监督管理、加强基本农田质量建设、落实共同保护责任,采取“分步实施、整体推进”措施予以落实。2010年全县耕地保有量稳定在78707公顷,基本农田保护面积稳定在67350公顷。
【耕地占补平衡】认真落实耕地占补平衡制度,严格土地用途管制,按照土地利用总体规划的要求,从严从紧把好建设用地预审关,凡占用耕地的项目全部履行补充耕地措施,实行先补后占、占一补一,做到占补平衡。全县2010年分批次用地报批占用耕地115.4911公顷,单独选址项目用地报批2.0090公顷,共报批占用耕地117.5001公顷,补充耕地117.5001公顷。
【土地综合整治】以改善民生、服务民生为工作理念,精心组织开展土地综合整治,2010年实施4个项目,整治总面积4890.0344公顷,新增耕地357.8公顷。其中,两个土地整理项目,即吕潭乡土地整理项目和大新等两乡镇土地整理项目,整治面积4018.93公顷;两个补充耕地项目,即扶沟县2010年第一批补办城市建设用地补充耕地项目和扶沟县2010年第二批补充耕地储备项目,面积871.1044公顷。
【土地利用总体规划修编】按照河南省、周口市规划修编领导小组的预审意见,结合扶沟县情,对规划修编文章中表述的战略定位、城镇体系产业优势、资源潜力、土地综合整治重点区域、粮食生产核心区建设、城乡建设用地增减挂钩区规模、边界对接等进行修订说明。在图件规范上,重点对耕地、基本农田格局、土地利用分区、建设用地管制分区、禁止建设区等进行补充修正,增强了规划的可操作性。2010年5月,扶沟县县、乡土地利用总体规划获省、市政府批准。
【增减挂钩试点】依据土地利用总体规划,统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动,合理设置建新、拆旧项目区,坚持“群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动”的原则,积极开展城乡建设用地增减挂钩试点。2010年上报试点项目两个,分别是凤翔新村和惠民新村社区建设。在试点工作运行中,始终把维护农民权益放在首位,充分尊重农民意愿,依法保障农民的知情权、参与权和受益权,2010年4月两次召开由项目区内农村基层组织和群众代表参加的听证会。
【地籍管理】在第二次土地调查成果的基础上,对全县城镇地籍调查数据进行更新汇总与统计分析,全面掌握城镇土地利用类型、面积、土地利用强度等信息,按时完成了2010年度城镇地籍调查数据更新县级汇总任务,及时上报了更新汇总成果。
认真开展土地变更调查,按照《河南省2010年土地变更调查与遥感监测工作实施意见》,以2009年标准时点县级土地调查数据库成果为基础,利用国家下发的2010年遥感监测成果为调查底图,以2010年12月31日为统一时点,全面查清2010年度各类土地变化情况,更新土地调查数据库,保持了现势性,为全县国土资源管理“一张图”建设和依法有效监管提供基础支撑。扶沟县变更土地面积174.89公顷,涉及8个地类。
规范土地登记发证,认真落实河南省国土资源厅《关于贯彻执行进一步加强土地登记工作的通知》,规范土地登记程序,加强规范化建设,积极推进土地登记发证工作,2010年办理土地登记发证228宗,其中,国有土地登记发证187宗,农村集体土地登记发证41宗。
【第二次全国土地调查】从2008年起,历时3年的第二次土地调查工作圆满收官,扶沟县各类土地的分布情况、所有权和使用权情况、农村土地、城镇土地、基本农田和其他专项用地情况有了精确的数据,完成了全县行政区域界线与周边市县的边界衔接,调查面积覆盖全县1163.2785平方公里,建立了扶沟县土地利用数据库,12月15日,第二次土地调查成果顺利通过了河南省土地调查办专家组的预检。
【建设用地管理】按照土地调控政策和节约集约用地要求,切实加强土地利用总体规划的实施与管理,科学安排土地利用年度计划,保障了重点项目建设。2010年共报批用地7个批次,面积142.8667公顷。其中,报省政府审批6个批次,面积141.8公顷;报市政府审批1个批次,面积1.0667公顷。已批准4个批次,面积55.4667公顷。全年项目供地12宗,面积13.0097公顷,保障了产业集聚区污水处理厂、城南110千伏变电站、纱厂路廉租房建设等重点项目用地。
【土地出让】2010年依法依规“招拍挂”出让土地25宗,面积47.6742亩,收取出让价款1.0930亿元。
【测绘工作】积极服务于全县经济建设,完成测绘项目36个,测绘土地总面积3053.3333公顷。其中,服务土地征收、农转用报批、招标拍卖挂牌出让测绘面积353.3333公顷;服务于新农村建设测绘面积33.3333公顷;服务于土地整理项目测绘面积2666.6667公顷。
【粘土砖瓦窑厂治理】在2008年全部拆除粘土砖瓦窑厂并复耕的基础上,完善三项措施,确保了2010年度本辖区没有新建粘土砖瓦窑厂和死灰复燃现象发生。一是建立组织。县政府高度重视建立了粘土砖瓦窑厂治理整顿工作联席会议制度,定期召开联席会议,研究部署全县粘土砖瓦窑场整治工作。二是落实监管责任。县政府与16个乡镇(场)政府分别签订了监管责任书,同时,对县直各有关部门进行了责任分工,全县形成了积极推进、全面监管的局面。三是开展专项排查。实行定期排查制度,每季度组织人员进行一次粘土砖瓦窑厂情况专项排查,消除隐患,防止反弹,粘土砖瓦窑场治理整顿成果得到有效巩固。
【国土资源所建设】围绕机构设置规范、管理制度配套、人员素质优良、作风建设过硬、工作成效突出的基层国土资源所规范化标准,加大投入,强化管理,采取三项措施,有效推进基层国土资源所的规范化建设。一是统一管理制度,县局统一制定了各项规章制度,发放到各基层所,全部上墙。二是建立定期培训制度。对基层所人员每年进行两次以上的集中培训,将集中培训纳入局年度工作计划,指定专人负责落实。同时,采取以会代训等形式进行不定期培训。三是实行目标考核管理。将基层所的主要工作任务、党风廉政建设、政府行风建设等以责任合同的形式实行目标管理,年中督促检查,年底实行严格的目标考核。
【土地协管员管理】按照周口市委组织部《关于开展选派机关党员干部驻村任职和建立农村“六大员”制度试点工作的实施意见》,在县委组织部的组织协调下,从重点解决村级国土资源协管员的工资经费问题入手,开展了选聘协管员的试点工作。通过资格审查、统一考试、公示公告等严密的组织程序,选聘了20个试点行政村的20名村级协管员。选聘后的村级国土资源协管员,每人每月享受工资135元,其中县财政负担100元,村委负担35元。为促进协管员的工作积极性,县财政按照每人每月20元的标准设立了绩效奖励基金,作为对年度考核称职的年终奖励。
【“两整治一改革”专项行动】2010年10月,“两整治一改革”专项行动全面启动。通过落实“建立组织、深入动员,制定方案、落实责任,广泛宣传、营造氛围,精心组织、全面排查”等措施,“两整治一改革”专项行动取得阶段性成效。共排查部门和个人风险点785个,表现形式795种,其中,部门风险点144个,表现形式14个,个人风险点641个,表现形式651种。同时按照现行法律法规和政策,对制度执行情况全面清理检查,复审复查卷宗256份。其中,耕地保护卷宗36份,用地审批卷宗46份,地籍档案卷宗65份,土地利用卷宗109份。
【执法监察】落实周口市委、周口市人民政府《关于建立健全土地执法监管长效机制落实耕地保护责任的意见》(周发〔2009〕23号)文件,全面推行土地执法监察动态巡查制度,扶沟县土地执法监察大队分为5个中队,划分巡查范围,每周巡查一次,16个基层国土资源所责任到人,坚持每天巡查。2010年,共发现违法违规用地行为22起,当场制止14宗,立案查处8宗,结案8宗,结案率100%。
【第十次土地卫片执法检查】全国第十次土地卫片执法检查监测到扶沟县17个变化图斑,面积29.8933公顷,按照卫片执法检查工作规范,组织力量对17个图斑进行了实地核查,核实分割为22宗地,其中,合法用地12宗,面积17.0067公顷,实地伪变化的9宗,面积7.6539公顷,违法用地3宗,面积6.114公顷。通过整改,经国家土地督察济南局审核认定,全县违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例为3.37%。
【信访工作】紧紧围绕“科学发展,构建和谐”中心,采取5项措施狠抓不放。一是深化领导干部信访责任制;二是规范信访秩序;三是集中攻坚解决涉土信访积案;四是积极开展排查化解;五是开展争创“四无”活动。先后开展了国土资源矛盾纠纷排查化解百日竞赛活动、信访突出问题巡查调研活动、重大节日和敏感时段平安建设维稳活动。2010年共排查化解矛盾隐患14起,立案处理来信来访12起,其中,土地征收纠纷类1起,权属争议类6起,违法占地类5起,解决处理上级交办批办案件5起。
(施洪营)
“土地协管员功不可没”
———河南宁陵县建立土地协管员制度的调查报告
2007年以来，河南宁陵县的耕地保护工作出现了喜人的变化。1～10月，全县土地信访量由上年的97件降为58件，土地违法案件由上年的596件降为298件，分别减少了4成和5成，并杜绝了赴省进京越级上访。全县80万亩耕地得到有效保护。
日前，记者一行走进这片充满活力的土地，探究取得这一成绩的原因时，县委书记贾宏宇充满感情地说:“土地协管员功不可没。”
协助国土所管好用好土地
2005年年底，宁陵县14个乡镇国土资源所体制改革全部到位，国土资源局和各基层所都是新班子、新人员、新任务，大家干事创业的积极性空前高涨。但是，在工作中却遇到一个问题，就是土地违法案件频发，土地信访量居高不下，国土资源管理人员防不胜防，总是处于被动局面。正如同志们描述的那样:一会儿这个村毁田卖土，一会儿那个村在可耕地上建房;群众在农田植树还没处理好，又有人越级上访了……面对耕地保护的严峻形势，局党组不得不坐下来召开专题会议，集思广益，共谋良策。股所长们抱怨“监管难”、“执法难”，工作不好做。归纳起来主要有三种情况:一是土地违法点多面广，国土资源管理人员顾此失彼，等到发现已经形成事实，造成损失。有位国土资源所所长说:“俺没有千里眼、顺风耳，一个所总共四五个人，管几十个行政村，百把个自然村，好几万人，每天不停地跑还是招呼不过来。”二是基层干部配合不积极，有的认为事不关己，高高挂起，想躲就躲，能推就推，个别人甚至站在一旁“看热闹”。三是国土资源管理人员不能天天住在农村，时时守着耕地，这就给违法人员提供了钻空子的时间和地点。他们跟国土资源管理人员玩猫腻、打游击，你白天巡查，他就在夜间违法，你在村东搞宣传，他到村西去起土。为了改变这种局面，同志们也动了脑筋，有的提出找当地干部作“内线”，为耕地当“保镖”，把问题消灭在萌芽状态。还有人认为，国土资源管理部门不能孤军作战，保护耕地为民生之本，是农民最关心、最直接、最现实的利益，应当放手发动群众，调动方方面面的力量，使广大农民真正享有知情权、参与权和监督权。与会人员越讨论思路越清晰，意见越统一。最后共同认识到，要制止土地违法，切实保护耕地安全，单凭国土管理部门还远远不够，必须在每个行政村物色一名得力干部，协助国土所管好用好土地，此人最好由农村党支部书记兼任，因为他们在广大群众中威信最高，说话有人听，做事有人帮，具有影响力、号召力和凝聚力，能担当起保护耕地红线的重任。
达成共识以后，宁陵县国土资源局当做一件大事，专门向商丘市国土资源局和县委县政府作了详细汇报，得到他们的重视和支持。县政府专门以宁政办〔2006〕2号文件发文，要求各乡镇从现任村支部书记或村委会主任中，采取群众推荐、领导把关、国土资源局审核批准并颁发聘任证书的方式，为每个行政村选配1～2名土地协管员，负责宣传土地法规政策，协助国土资源所做好耕地保护和土地纠纷调解等项工作。2006年2月，他们正式聘任的498名土地协管员便在全县366个行政村走马上任了。后来，外单位纷纷前来学习取经，当时有人提出:“你们是怎样想出要配土地协管员的?”“土地协管员不是凭空想出来的，是国土资源管理工作发展到一定历史阶段的时代产物，有其客观的必然性，我们不过顺应了形势发展的要求。因为他们的职责设定是协助国土资源所管理土地，所以叫土地协管员，简称‘协管员’。”县国土资源局党组书记、局长冯业茂的回答，使在场的参观者频频点头，并报以热烈的掌声。
管理制度日臻完善
土地协管员在宁陵县798平方千米的土地上，像一株刚出土的幼苗，虽然茁壮，发育势头良好，但还需要阳光、水分、肥料等生长要素，必须精心呵护与管理。县领导一再叮嘱国土部门:“土地协管员是新生事物，一定要加倍爱护，注重培养，规范管理，大胆试验，只准成功，不能失败，把国土事业不断推向前进。”
土地协管员上任后，确实热情高、干劲大，成了国土人员的得力助手，但不久便暴露出三个明显问题。一是个别人责任心不强，怕得罪人，遇事不开口，绕着矛盾走，多种花，少栽刺，想当“老好人”。二是国土资源知识贫乏，法制观念淡薄，说不到理上，讲不到法上，甚至违反法律规定。他们看见农民在可耕地里栽树就赶快去制止，人家说现在粮食吃不完，种树又赚钱，为啥不能种树?结果被问得张口结舌。还有的处理宅基地纠纷时，只让双方息讼止争，究竟怎样解决却拿不出道道。三是程序意识不强。有的只知道农村土地归集体所有，并因此产生了“想咋着就咋着”的错误认识，不经过层层报批，也不履行手续，随意安排宅基地，甚至把可耕地租赁给机关单位或企业使用，改变农地用途管制。为了使这支队伍尽快融入国土资源管理工作中去，真正发挥其应有的作用，该县根据目前的形势和任务，结合“协管员”的具体情况，研究制定了《关于加强土地协管员管理的实施方案》，建立“教育培训工程”，坚持“三项制度”，实施“约束激励机制”，使土地协管员工作逐步走上科学化、规范化的正确轨道。
“教育培训工程”就是组建县、局、所三级学习网络，全面提高“协管员”的政治业务素质，着力增强他们的责任意识、法律意识和程序意识。县委把国土资源知识培训纳入基层干部教育培训整体规划，作为各级党校重点教育内容，广播电视台长年开辟专题栏目，做到“报纸有文章、电视有图像、广播有声音”，使土地法规宣传进社区、进车间、进课堂，并定期举办培训班。国土资源局为每个“协管员”订一份《资源导刊》杂志，发送《宁陵县土地协管员工作手册》和《乡镇村干部国土资源知识读本》各一册，坚持每月集中学习一次。乡镇国土资源所每两周组织“协管员”开展一次业务研究，解决工作中遇到的实际问题。该县坚持把《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《宅基地管理使用办法》作为必修课程，通过专家讲座、业务辅导、案例分析、实地参观等方式，使“协管员”入脑入心，不仅增强了责任感和依法管地的自觉性，还提高了实际工作能力。柳河镇李楼行政村“协管员”曹思修深有体会地说:“想起来真惭愧，以前，自己虽然是支部书记，连处理土地纠纷有哪些责任和义务都不知道，更不懂得讲程序，搞报批，碰到啥事也不想问，现在算清亮完了，来后，谁再违法用地，甭想过我这一关!”
所谓“三项制度”:一是对“协管员”实行聘任制，不搞终身制。聘期一般为三年，称职者可连续聘用，不称职的随时按程序予以解聘。二是例会制度。各乡镇国土所每月召开一次会议，听取“协管员”工作汇报，交流信息，传达上级文件，以互相促进，并将“协管员”工作表现和思想动态及时上报国土资源局。三是领导督办制度。县委、人大、政府、政协四大班子每月召开一次专题会议，认真研究解决土地协管员中出现的问题。国土资源局班子人员还明确分工，一人分包两个乡镇，深入村组协助解决有关问题。
“约束激励机制”就是，首先明确“协管员”由局聘所管的领导体制，要求每个人写出相应的责任承诺书，以便考核和监督执行。建立“协管员”工作台账和业绩档案，坚持半年初评，年终总评，每年组织一次先进事迹报告会。县委、县政府拨出专款，对成绩突出的予以重奖。2006年7月，经认真评选，对全县30名优秀“协管员”通报表扬，每人颁发奖金500元。去年4月又在县城隆重召开会议，让80名先进工作者披红戴花，手拿装有400元奖金的红包，在县城大街上展示风采。今年4月中旬拟表彰100名优秀土地协管员。
“协管员”融入沃土之中
宁陵县366个行政村，村村都有大喇叭，那是“协管员”宣传国土资源国情国策国法的最好工具，他们的声音天天不断;宁陵县共有80万亩耕地，每块沃土上都有“协管员”的足迹，他们是耕地的保护者;宁陵县总人口68万，人人都是“协管员”的服务对象，凡是与土地有关的问题都少不了“协管员”的份，他们跟土地同呼吸、共命运。按照群众的话说:“他们融入沃土里面去了，跟土地密不可分。”
———农村基层干部依法管地意识明显增强。由于村支部书记和村委会主任都是土地协管员，无形中就把耕地保护变成了农村基层干部的一项长期重要工作，使国土资源管理有坚实的群众基础，出现了根基牢固、活力大增的喜人局面。
———国土资源管理部门有了千里眼和顺风耳。土地协管员都是当地干部，天天跟土地打交道，与群众朝夕相处，实施零距离监管，一有风吹草动马上就知道，问题发现快，信息传递及时，使国土资源管理工作由被动变主动，事半功倍。局领导高兴地说:“过去是闭目塞听，常常打被动仗;现在，不仅‘协管员’及时反映情况，群众还积极举报，工作可顺劲了!”
———许多问题和矛盾化解在基层。调查统计数字显示，过去土地纠纷和土地违法案件，分别占宁陵县信访和各种案件总数的80%和45%，严重影响着社会的稳定与和谐。实行土地协管员制度后，由于这些人在村中德高望重，说话灵，办事得力，通过调解先后就地解决土地纠纷358件，制止土地违法案件273起，避免了上访或越级上访，减少了经济损失和不安定因素。逻岗镇和楼行政村党支部书记、土地协管员李秀旺，不但成功化解许多辖区内土地纠纷，还到邻县调处相关问题。该村王永宪、翟红业与睢县许庄孙万东地挨地，因计算方式有误差半亩，争执五六年，械斗两次。他带着土地法规政策只身前往，跟对方村领导密切配合，通过查阅土地承包合同，丈量耕地面积，反复做思想疏导工作，用真情打动双方人员，最后化干戈为玉帛，达到了和睦相处。石桥乡国土资源所所长张林说:“前年我刚一上任，办公室门口蹲着几个上访人员，该乡全年共发生土地纠纷65起，位居全县各乡镇之首。实行土地协管员工作机制后，由于工作重心前移，2006年成功化解包括10起积案在内的全部信访案件26起，受到县委、县政府的表扬。”
———耕地安全得到有效保护。在宁陵县798平方千米土地上和1052个自然村的各个角落，“协管员”像守卫边防的战士那样辛勤地工作着，默默地奉献着，发现土地纠纷就调解，遇到土地违法案件就制止，不仅使基本农田长期保持稳定，还努力做好土地复耕工作。程楼乡沟厢西村北地原有30亩良田，是有名的“金不换”好地。从2003年开始，就有人不断在承包地里栽树，引发许多矛盾，结果16户承包者都在那里种上了树，改变了农地用途。该村党支部书记、土地协管员陈玉钦看在眼里、疼在心上。他就召开专门会议，针对不同情况，逐人逐户做工作，动之以情，晓之以理，经过长达8个月的艰苦努力，硬是将2000多棵杨树全部清除，使这些耕地恢复了原貌，焕发了生机。
———“协管员”成为新农村建设的带头人。由于“协管员”都是由农村主要干部兼任，建设新农村是党的一项中心任务，“空心村”治理和土地整理又是新农村建设的主要内容，所以，土地协管员很自然地就成了新农村建设的组织者和领导者。特别是那些“空心村”整理的先进典型，如胡举、李七庄、孙迁、袁庄等，村支部书记兼任土地协管员后工作更加主动，业务更加娴熟。刘楼乡胡举行政村“协管员”金永良，一直致力于新农村建设，他带领群众将三个自然村合并成一个村，节省土地400亩。他们开街道、盖排房、建学校、发展农村经济，成为商丘市新农村建设的样板。柳河镇袁庄行政村“协管员”杨振学，在宁陵县国土资源局支持帮助下，把土地开发整理项目与“空心村”治理密切结合，铺设了四纵三横的柏油道路，整理空闲地310亩，填坑造地120亩，发展无公害蔬菜大棚百余座，不久前商丘市政府在那里召开大型现场会议，大力推广他们的经验。
———促使国土资源管理工作迈入先进行列。村支部书记和村委会主任兼任土地协管员，实质上是基层党组织、村民自治组织与国土资源管理工作的有机结合，发挥着聚集效应。同时，这个县还从县委、县人大、县政府、县政协四大班子退居二线的处级干部中，聘请一批土地执法监督员，形成了“县、乡、村和县土地执法监督员”四位一体的“3+1”执法模式，保证土地法律法规的贯彻落实，并建立耕地保护体系，设立耕地保护专用基金，制定耕地保护责任目标考核计分办法，促进整个国土资源管理工作出现了欣欣向荣的新景象。地籍、信访、土地利用、砖瓦窑场治理等在商丘市名列前茅;国土资源所规范化建设遥遥领先，在该市第一批达标;耕保工作做到了“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”;新闻宣传报道去年在河南省国土资源系统名列前茅。
(原载2007年11月21日《中国国土资源报》，与袁可林合作，本人为第二撰稿人)
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